סקירת הניסיונות להנהגת רפורמות במס
"יישום מדיניות הוא עקב אכילס של המדיניות" - תובנה זו התגבשה אצל הוגים רבים דוגמת ברמן, גולדמן, פרסמן ווילדבסקי, ינוב, ליפסקי ועוד.
במאמר זה מנסה ג'ונתן סבג להוכיח טענה זאת באמצעות הניסיונות להנהגת רפורמה במס בשנים האחרונות;
ג'ונתן סבג: "אציג את מעורבותם של הגורמים ועמדתם לגבי המדיניות, ריבוי האינטרסים, אי הסכמה על עובדות, חילופי ממשלות ושרים - כל אותם חסמים שיוצרים אי יכולת מעשית ביישום הרפורמה במס".
מערכת המיסוי היא מהכלים המרכזיים שבאמצעותם יכולה הממשלה להשפיע על מהלכה הכלכלי של המדינה. למערכת המיסוי 3 מטרות מרכזיות:
1. מימון התקציב
2. חלוקה מחדש של המשאבים
3. השפעה על חיי הכלכלה
מפאת חשיבותה של מערכת המסים, במיוחד במדינה מפותחת כישראל, ידעה המדינה היסטוריה ארוכה של ניסיונות לעצב את מערכת המס. המיסוי בישראל הוא מן התחומים שבהם נהוגה אחת ממערכות החקיקה הענפות ביותר. במשך השנים נעשו ניסיונות לבצע שינוים במערכת המיסוי באמצעות ועדות לרפורמה במס וניסיונות שלא באמצעות ועדות כאלה. (לא אדון בתכני המלצות הועדות שנוגעות לענייני מיסוי גרידא ופחות רלבנטיות לנושא יישום המדיניות).
גורלן של הניסיונות לרפורמות מרכזיות בתחום המיסוי:
? ועדת בן שחר (1975) - ההמלצות יושמו בתיקון מס' 22 לפקודת המס ונותרו בבסיס מערכת המס עד היום הזה. למרות שנאמר כי המלצות הוועדה התקבלו כ"מקשה אחת", לא כל ההמלצות התקבלו.
? "הרפורמה השקטה" (סוף שנות ה-70 תחילת ה-80) - רפורמה זו התאפשרה, קודם כל, עקב המהפך הפוליטי שהתרחש ב-77'. ידיו של שלטון זה לא היו כבולות בתפיסות המיסוי שהכתיבה השקפת העולם הסוציאליסטית שהייתה דומיננטית עד אז.
? הרפורמה של שר האוצר משה ניסים (1987) - ההמלצות יושמו.
? ועדת ששינסקי (1988) - הדו"ח נגנז - הממשלה אימצה תוכנית חלקית של הורדת שיעורי המס.
? תוכנית מודעי (1990) - אימוץ השינויים המומלצים במיסוי לא אושר בועדת הכספים של הכנסת.
? ועדת רפאל (1991)
? ועדת ברודט (1996) - ההמלצות עוררו התנגדות רבה. בחזית המתנגדים עמדו נגיד בנק ישראל פרופ' יעקב פרנקל, מנכ"ל משרד ראש הממשלה אז, אביגדור ליברמן, והיועץ הכלכלי משה ליאון. ראש הממשלה בנימין נתניהו גנז את הדו"ח.
? ועדת נאמן (1998) - הדיונים על התוכנית נמשכו כמה חודשים, והשתתפו בהם גורמים שונים במשרד האוצר, שהתייעצו עם אנשי מקצוע מהמגזר הפרטי. בסופו של דבר לא הגיעו ההמלצות לניסוח סופי, והתוכנית לא הוגשה לאישור הממשלה והכנסת מאחר שהתעוררו ספקות באשר לאפשרות לגבש סביבה תמיכה פוליטית מספקת (בייחוד לאור העובדה שהשנה הייתה שנת בחירות). נאמן התפטר מהממשלה בשלב הסופי של גיבוש ההמלצות.
? ועדת בן בסט (2000) - הועדה סיימה את עבודתה לאחר 6 חודשים, ובתחילת מאי 2000 פרסמו שר האוצר ומנכ"ל משרדו את המלצותיה. חודשיים לאחר מכן פורסמו פרטי הרפורמה המקוצצת. השינוי נבע מהחלטת ההסתדרות להתנגד לכמה סעיפים חשובים בהצעת הרפורמה. הרפורמה לא אושרה בועדת הכספים של הכנסת גם לא במתכונתה המצומצמת.
ג'ונתן סבג מציג את הניסיונות להנהיג רפורמות במס ואת הנקודות העולות באשר ליישומן:
? הרקע להקמת הוועדות השונות דומה: בדו"חות של ועדות שונות הודגשה השאיפה לשרת ערכים חברתיים באמצעות השינויים המוצעים בתחום המיסוי. שיעורי מס גבוהים על הכנסה מעבודה מול פטור ממס על ההון נתפסו בוועדות שעסקו בכך כחוסר צדק חברתי.
? ליישום רפורמה נדרש "גב פוליטי חזק" שיאפשר לה להתקבל חרף לחצים ומאבקים ציבוריים הכרוכים באישורה.
? רפורמות במס נדרשות לעבור כמה משוכות פוליטיות וציבוריות לקראת חקיקתן, ובהן אישור הממשלה, אישור בועדת הכספים ואישור במליאת הכנסת. בהליך כזה, בייחוד כשמדובר בוועדה ציבורית, עובר לעתים זמן רב מיום פרסום הדו"ח ועד שהצעת הרפורמה מגיעה אל המשוכה הפוליטית הראשונה. בפרק זמן זה יש אפשרות להשפיע על דעת הקהל וליצור אוירה אוהדת או לחילופין מתנגדת לרפורמה.
? רפורמות שלא זכו לתמיכתו הבלתי מסויגת של ראש הממשלה לא הצליחו לעבור את המשוכות הללו. העברת רפורמה כרוכה בחילוקי דעות ואף במאבקים ציבוריים, ועל כן, גם רפורמה שזוכה לתמיכתו של ראש הממשלה נדרשת לעמוד בפני לחצים ציבוריים או להימנע מהם מראש, ע"י אי - הכללת המלצות שעשויות להוביל ללחצים כאלו.
? חלק מהטבות המס כרוכות זה שנים בהסכמי שכר במסגרת הסדרים קיבוציים. הניסיון "לגעת" בהם במסגרת רפורמה מזמין לחצים מצד גופים ציבוריים (ההסתדרות ואיגודים מקצועיים), שעלולים להכשיל את העברתה.
? למעט המלצות ועדת בן שחר, המלצותיהן של הוועדות הציבורית לרפורמה במסים לא נתקבלו ואו לא יושמו.
? המלצות ועדת בן שחר שיושמו נותרו בבסיס מערכת המס עד היום. אך ההגדרה "מקשה אחת", שנקשרה בזמנו לקבלת המלצות ועדה זו, לא הייתה מדויקת. אומנם התקבלו רוב ההמלצות, אך לא כולן.
? רפורמות מרכזיות וחשובות, שהביאו לשינוים מרחיקי לכת במערכת המס, כגון הטלת מס ערך מוסף 1976, עברו דווקא שלא דרך ועדה ציבורית.
? המלצות רבות חוזרות על עצמן בוועדות השונות.
? לרפורמה במיסים עלות כלכלית. מיסוי ההון איננו רק מקור להכנסות המדינה לטווח הארוך, אלא יש לו "הגיון פנימי" בכך שהוא מממן את עלות הפחתת שיעור המס על עבודה. רפורמה הנעדרת היגיון פנימי כזה, ואשר תהפוך לנטל על אוצר המדינה בטווח הקצר, תתקשה לעבור את המשוכה הפוליטית. כך נכשלה למשל רפורמת נאמן.
ג'ונתן סבג: "הקושי הרב באישור רפורמה במסים טמון לעתים בדרישה מרפורמה כזו שתתקן עיוותים ופערים חברתיים שאי אפשר לתקנם במסגרת שינוי מיסוי. יש לזכור כי כמחצית מהציבור אינו עובר את סף המס, ועל כן אין ברפורמה שכזו כדי להיטיב עם ציבור זה באופן ישיר".
ראוי להביא את ההבחנות שעשה מר יורם גבאי, לשעבר הממונה על הכנסות המדינה לגבי התנאים הנדרשים, לדעתו, לצורך יישום בפועל של רפורמות במסים:
1. קואליציה יציבה ובעיקר רוב מגובש בוועדת הכספים;
2. קצב גידול גובה יחסית של הכנסות ממסים, כלומר עידן של צמיחה.
התנאי הראשון נדרש בעיקר כדי שגם צד ה"החמרות" יאושר ע"י הכנסת ולא רק צד ההטבות; התנאי השני נובע מכך שרפורמות מביאות בדרך כלל לגירעון מסוים בהכנסות, לפחות בתקופה הראשונה.
בין היעדים של מערכת המס בשנות האלפיים והרפורמות במס נגזרות מהם, מציין גבאי את הפחתת מס ההכנסה על יחידים: נטל המס על קבוצות הביניים באוכלוסייה הוא גבוה בכל השוואה עם מדינות אחרות, והדבר מחייב, הן מבחינת הצדק והן מבחינת היעילות, הפחתה של המס השולי לקבוצות ההכנסה מ-8,000 עד 25,000 ש"ח לחודש. שיעורי המס השוליים בקבוצות אלה מגיעים ל-55% - 65%, ולכן נדרש שינוי מבני בתחום זה. קיים קושי פסיכולוגי - פוליטי ביישום רפורמה זו, שכן משמעותה תוספת להכנסה הפנויה באמצעות הפחתת נטל המס מעבודה לקבוצות מבוססות ואפס תוספת לקבוצות נמוכות ובינוניות. התנאים ליישום רפורמה רצויה זו הם: יישום הדרגתי וביטול הקלות מס בשק ההון שהן פרוגרסיביות בתחולתן .
סיכום
לג'ונתן סבג נדמה כי שני העשורים האחרונים מעידים על חוסר יכולת של ממשלות ישראל ליישם תוכניות ארוכות טווח. שני הגורמים העיקריים לכך הם חוסר היעילות של הבירוקרטיה המנהלית, וחוסר היציבות של המערכת הפוליטית .
בניסיונות לרפורמה במס, כפי שהוצגו לעיל, ראינו כי הפתגם המוכר לכל, האומר, כי הדרך הבדוקה ביותר לגמור עם בעיה היא להקים ועדה כזאת שתדון ותדון, עד שהבעיה תהפוך לבלתי רלבאנטית, נכון שבעתיים.
מספר אפשרויות של עצות מדיניות הגזורות מניסיונות ליישם תהליכים ורפורמות במינהל הציבורי :
? אל תנסח המדיניות באופן מדויק אם אינך נדרש לכך. ניסוח מדויק עלול ליצור התנגדויות שניתן לעקפן על ידי ערפול הכוונות והיעדים.
? נסח מדיניות באופן הכללי ביותר - כך, כל קבוצת אינטרס עשויה לחשוב כי המדיניות היא לטובתה. חזק מגמה זו לכלליות על ידי הצהרה, כי המדיניות מיועדת לקדם את האינטרס הציבורי.
? אם הטיפול בבעיית המדיניות אינו נוח לך, אל תעסוק בו - במוקדם ובמאוחר יעלה נושא אחר על סדר היום הציבורי, שידרוש את תשומת לב כלי התקשורת והאזרחים.
? מדיניות שיש לה השפעה שלילית על הציבור, קבע ובצע כמה שיותר רחוק ממועד הבחירות; מדיניות שיש לה השפעה חיובית - כמה שיותר קרוב.
? אל תנסה להשיג רוב גדול למדיניות שלך - הסתפק ברוב שיבטיח לך יכולת לאמצה ולבצעה.
? בנה את התקציב כך שתהיה לו בציעות פוליטית. זכור, מטרתו הראשונה של התקציב היא לקבל את אישור הגוף המקצה.
? חשב את עלות האכיפה של המדיניות - ייתכן שהיא כה גבוהה, שלא יהיה כדאי כלל להפעיל את המדיניות.
? הצג את המלצותיך באופן שיובן גם על ידי קובעי המדיניות ומבצעיה, שאינם בעלי הכשרה מדעית.
? אם תמצא כי אינך יכול לשפר את המצב הקיים, אל תתייאש, דבוק בסטאטוס קוו, הוא לפחות מוכר לך.
"יישום מדיניות הוא עקב אכילס של המדיניות" - תובנה זו התגבשה אצל הוגים רבים דוגמת ברמן, גולדמן, פרסמן ווילדבסקי, ינוב, ליפסקי ועוד.
במאמר זה מנסה ג'ונתן סבג להוכיח טענה זאת באמצעות הניסיונות להנהגת רפורמה במס בשנים האחרונות;
ג'ונתן סבג: "אציג את מעורבותם של הגורמים ועמדתם לגבי המדיניות, ריבוי האינטרסים, אי הסכמה על עובדות, חילופי ממשלות ושרים - כל אותם חסמים שיוצרים אי יכולת מעשית ביישום הרפורמה במס".
מערכת המיסוי היא מהכלים המרכזיים שבאמצעותם יכולה הממשלה להשפיע על מהלכה הכלכלי של המדינה. למערכת המיסוי 3 מטרות מרכזיות:
1. מימון התקציב
2. חלוקה מחדש של המשאבים
3. השפעה על חיי הכלכלה
מפאת חשיבותה של מערכת המסים, במיוחד במדינה מפותחת כישראל, ידעה המדינה היסטוריה ארוכה של ניסיונות לעצב את מערכת המס. המיסוי בישראל הוא מן התחומים שבהם נהוגה אחת ממערכות החקיקה הענפות ביותר. במשך השנים נעשו ניסיונות לבצע שינוים במערכת המיסוי באמצעות ועדות לרפורמה במס וניסיונות שלא באמצעות ועדות כאלה. (לא אדון בתכני המלצות הועדות שנוגעות לענייני מיסוי גרידא ופחות רלבנטיות לנושא יישום המדיניות).
גורלן של הניסיונות לרפורמות מרכזיות בתחום המיסוי:
? ועדת בן שחר (1975) - ההמלצות יושמו בתיקון מס' 22 לפקודת המס ונותרו בבסיס מערכת המס עד היום הזה. למרות שנאמר כי המלצות הוועדה התקבלו כ"מקשה אחת", לא כל ההמלצות התקבלו.
? "הרפורמה השקטה" (סוף שנות ה-70 תחילת ה-80) - רפורמה זו התאפשרה, קודם כל, עקב המהפך הפוליטי שהתרחש ב-77'. ידיו של שלטון זה לא היו כבולות בתפיסות המיסוי שהכתיבה השקפת העולם הסוציאליסטית שהייתה דומיננטית עד אז.
? הרפורמה של שר האוצר משה ניסים (1987) - ההמלצות יושמו.
? ועדת ששינסקי (1988) - הדו"ח נגנז - הממשלה אימצה תוכנית חלקית של הורדת שיעורי המס.
? תוכנית מודעי (1990) - אימוץ השינויים המומלצים במיסוי לא אושר בועדת הכספים של הכנסת.
? ועדת רפאל (1991)
? ועדת ברודט (1996) - ההמלצות עוררו התנגדות רבה. בחזית המתנגדים עמדו נגיד בנק ישראל פרופ' יעקב פרנקל, מנכ"ל משרד ראש הממשלה אז, אביגדור ליברמן, והיועץ הכלכלי משה ליאון. ראש הממשלה בנימין נתניהו גנז את הדו"ח.
? ועדת נאמן (1998) - הדיונים על התוכנית נמשכו כמה חודשים, והשתתפו בהם גורמים שונים במשרד האוצר, שהתייעצו עם אנשי מקצוע מהמגזר הפרטי. בסופו של דבר לא הגיעו ההמלצות לניסוח סופי, והתוכנית לא הוגשה לאישור הממשלה והכנסת מאחר שהתעוררו ספקות באשר לאפשרות לגבש סביבה תמיכה פוליטית מספקת (בייחוד לאור העובדה שהשנה הייתה שנת בחירות). נאמן התפטר מהממשלה בשלב הסופי של גיבוש ההמלצות.
? ועדת בן בסט (2000) - הועדה סיימה את עבודתה לאחר 6 חודשים, ובתחילת מאי 2000 פרסמו שר האוצר ומנכ"ל משרדו את המלצותיה. חודשיים לאחר מכן פורסמו פרטי הרפורמה המקוצצת. השינוי נבע מהחלטת ההסתדרות להתנגד לכמה סעיפים חשובים בהצעת הרפורמה. הרפורמה לא אושרה בועדת הכספים של הכנסת גם לא במתכונתה המצומצמת.
ג'ונתן סבג מציג את הניסיונות להנהיג רפורמות במס ואת הנקודות העולות באשר ליישומן:
? הרקע להקמת הוועדות השונות דומה: בדו"חות של ועדות שונות הודגשה השאיפה לשרת ערכים חברתיים באמצעות השינויים המוצעים בתחום המיסוי. שיעורי מס גבוהים על הכנסה מעבודה מול פטור ממס על ההון נתפסו בוועדות שעסקו בכך כחוסר צדק חברתי.
? ליישום רפורמה נדרש "גב פוליטי חזק" שיאפשר לה להתקבל חרף לחצים ומאבקים ציבוריים הכרוכים באישורה.
? רפורמות במס נדרשות לעבור כמה משוכות פוליטיות וציבוריות לקראת חקיקתן, ובהן אישור הממשלה, אישור בועדת הכספים ואישור במליאת הכנסת. בהליך כזה, בייחוד כשמדובר בוועדה ציבורית, עובר לעתים זמן רב מיום פרסום הדו"ח ועד שהצעת הרפורמה מגיעה אל המשוכה הפוליטית הראשונה. בפרק זמן זה יש אפשרות להשפיע על דעת הקהל וליצור אוירה אוהדת או לחילופין מתנגדת לרפורמה.
? רפורמות שלא זכו לתמיכתו הבלתי מסויגת של ראש הממשלה לא הצליחו לעבור את המשוכות הללו. העברת רפורמה כרוכה בחילוקי דעות ואף במאבקים ציבוריים, ועל כן, גם רפורמה שזוכה לתמיכתו של ראש הממשלה נדרשת לעמוד בפני לחצים ציבוריים או להימנע מהם מראש, ע"י אי - הכללת המלצות שעשויות להוביל ללחצים כאלו.
? חלק מהטבות המס כרוכות זה שנים בהסכמי שכר במסגרת הסדרים קיבוציים. הניסיון "לגעת" בהם במסגרת רפורמה מזמין לחצים מצד גופים ציבוריים (ההסתדרות ואיגודים מקצועיים), שעלולים להכשיל את העברתה.
? למעט המלצות ועדת בן שחר, המלצותיהן של הוועדות הציבורית לרפורמה במסים לא נתקבלו ואו לא יושמו.
? המלצות ועדת בן שחר שיושמו נותרו בבסיס מערכת המס עד היום. אך ההגדרה "מקשה אחת", שנקשרה בזמנו לקבלת המלצות ועדה זו, לא הייתה מדויקת. אומנם התקבלו רוב ההמלצות, אך לא כולן.
? רפורמות מרכזיות וחשובות, שהביאו לשינוים מרחיקי לכת במערכת המס, כגון הטלת מס ערך מוסף 1976, עברו דווקא שלא דרך ועדה ציבורית.
? המלצות רבות חוזרות על עצמן בוועדות השונות.
? לרפורמה במיסים עלות כלכלית. מיסוי ההון איננו רק מקור להכנסות המדינה לטווח הארוך, אלא יש לו "הגיון פנימי" בכך שהוא מממן את עלות הפחתת שיעור המס על עבודה. רפורמה הנעדרת היגיון פנימי כזה, ואשר תהפוך לנטל על אוצר המדינה בטווח הקצר, תתקשה לעבור את המשוכה הפוליטית. כך נכשלה למשל רפורמת נאמן.
ג'ונתן סבג: "הקושי הרב באישור רפורמה במסים טמון לעתים בדרישה מרפורמה כזו שתתקן עיוותים ופערים חברתיים שאי אפשר לתקנם במסגרת שינוי מיסוי. יש לזכור כי כמחצית מהציבור אינו עובר את סף המס, ועל כן אין ברפורמה שכזו כדי להיטיב עם ציבור זה באופן ישיר".
ראוי להביא את ההבחנות שעשה מר יורם גבאי, לשעבר הממונה על הכנסות המדינה לגבי התנאים הנדרשים, לדעתו, לצורך יישום בפועל של רפורמות במסים:
1. קואליציה יציבה ובעיקר רוב מגובש בוועדת הכספים;
2. קצב גידול גובה יחסית של הכנסות ממסים, כלומר עידן של צמיחה.
התנאי הראשון נדרש בעיקר כדי שגם צד ה"החמרות" יאושר ע"י הכנסת ולא רק צד ההטבות; התנאי השני נובע מכך שרפורמות מביאות בדרך כלל לגירעון מסוים בהכנסות, לפחות בתקופה הראשונה.
בין היעדים של מערכת המס בשנות האלפיים והרפורמות במס נגזרות מהם, מציין גבאי את הפחתת מס ההכנסה על יחידים: נטל המס על קבוצות הביניים באוכלוסייה הוא גבוה בכל השוואה עם מדינות אחרות, והדבר מחייב, הן מבחינת הצדק והן מבחינת היעילות, הפחתה של המס השולי לקבוצות ההכנסה מ-8,000 עד 25,000 ש"ח לחודש. שיעורי המס השוליים בקבוצות אלה מגיעים ל-55% - 65%, ולכן נדרש שינוי מבני בתחום זה. קיים קושי פסיכולוגי - פוליטי ביישום רפורמה זו, שכן משמעותה תוספת להכנסה הפנויה באמצעות הפחתת נטל המס מעבודה לקבוצות מבוססות ואפס תוספת לקבוצות נמוכות ובינוניות. התנאים ליישום רפורמה רצויה זו הם: יישום הדרגתי וביטול הקלות מס בשק ההון שהן פרוגרסיביות בתחולתן .
סיכום
לג'ונתן סבג נדמה כי שני העשורים האחרונים מעידים על חוסר יכולת של ממשלות ישראל ליישם תוכניות ארוכות טווח. שני הגורמים העיקריים לכך הם חוסר היעילות של הבירוקרטיה המנהלית, וחוסר היציבות של המערכת הפוליטית .
בניסיונות לרפורמה במס, כפי שהוצגו לעיל, ראינו כי הפתגם המוכר לכל, האומר, כי הדרך הבדוקה ביותר לגמור עם בעיה היא להקים ועדה כזאת שתדון ותדון, עד שהבעיה תהפוך לבלתי רלבאנטית, נכון שבעתיים.
מספר אפשרויות של עצות מדיניות הגזורות מניסיונות ליישם תהליכים ורפורמות במינהל הציבורי :
? אל תנסח המדיניות באופן מדויק אם אינך נדרש לכך. ניסוח מדויק עלול ליצור התנגדויות שניתן לעקפן על ידי ערפול הכוונות והיעדים.
? נסח מדיניות באופן הכללי ביותר - כך, כל קבוצת אינטרס עשויה לחשוב כי המדיניות היא לטובתה. חזק מגמה זו לכלליות על ידי הצהרה, כי המדיניות מיועדת לקדם את האינטרס הציבורי.
? אם הטיפול בבעיית המדיניות אינו נוח לך, אל תעסוק בו - במוקדם ובמאוחר יעלה נושא אחר על סדר היום הציבורי, שידרוש את תשומת לב כלי התקשורת והאזרחים.
? מדיניות שיש לה השפעה שלילית על הציבור, קבע ובצע כמה שיותר רחוק ממועד הבחירות; מדיניות שיש לה השפעה חיובית - כמה שיותר קרוב.
? אל תנסה להשיג רוב גדול למדיניות שלך - הסתפק ברוב שיבטיח לך יכולת לאמצה ולבצעה.
? בנה את התקציב כך שתהיה לו בציעות פוליטית. זכור, מטרתו הראשונה של התקציב היא לקבל את אישור הגוף המקצה.
? חשב את עלות האכיפה של המדיניות - ייתכן שהיא כה גבוהה, שלא יהיה כדאי כלל להפעיל את המדיניות.
? הצג את המלצותיך באופן שיובן גם על ידי קובעי המדיניות ומבצעיה, שאינם בעלי הכשרה מדעית.
? אם תמצא כי אינך יכול לשפר את המצב הקיים, אל תתייאש, דבוק בסטאטוס קוו, הוא לפחות מוכר לך.
ג'ונתן סבג
